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정승욱 연방세무사 / 김영선 연방세무사

▶1면 < 국가 부채 > 에 이어 연방 예산 규정은 암묵적 부채를 고려하지 않는다. 2001년 폴 오닐 재무장관은 지급 부채 의 가치를 명시적으로 회계 처리하려 했지만, 9.11 테러와 엔론 사태 등 여러 사건으로 인 해 더 시급한 문제 해결에 초점이 맞춰졌다.

이런 방식이 연방 법률에 직접적으로 명시 되어 있다. 법률에 따라 의회예산국은 사회보 장 제도를 예정 급여 기준으로 분석해야 한 다. 즉, 의회예산국의 모델은 사회보장 기금 이 완전히 고갈된 후에도 약속된 급여가 무 기한으로 전액 지급될 것이라는 가정을 기반 으로 한다. 물론 문제는 현행법상 기금이 고갈되는 순 간 급여가 자동으로 삭감되도록 되어 있지만, 의회예산국은 법적으로 이런 현실을 모델링 할 수 없다. 이런 회계상의 허점은 엄청난 정 치적 파장을 불러일으킨다. 문제는 정부 운영의 불가사의한 메커니즘, 즉 의회가 이전 정권의 오류를 바로잡는다는 명목으로 새로운 법안을 계속 제정하는 와중 에도 여전히 남아 있는 이전 법률의 " 잔재 " 때 문이다. 특히 1985년 제정된 그램-러드먼-홀 링스 균형예산법에 뿌리를 둔 강력한 " 잔재 " 가 문제가 된다. 이 법은 재무부가 예산 기간 동안 재량 지출 증가율을 인플레이션보다 높 게 예측하는 것을 사실상 막고 있다. 균형예 산법의 잔재 중 하나는 의회예산국이 법적으 로 향후 10년, 즉 예산 기간 동안 재량 지출을 인플레이션보다 빠르게 늘릴 수 없다는 것이 다. 실제로 이는 부채 증가율을 지속적으로 과소평가하는 결과를 만든다. 의회는 재정 공황 상태에 빠졌을 때 1985년 법을 통과시켰다. 레이건 정부 초기에 적자가 급증했고, 재정 규율을 강제할 메커니즘을 절 실히 원했던 의원들은 적자가 미리 설정된 목 표치를 초과할 때마다 자동적으로 지출을 삭 감하는 " 자동 예산 삭감( sequestration)" 을 의무화하는 법적 틀을 만들었다. 그 시스템 이 제대로 작동하려면 법률에 " 적자 " 로 간주 되는 것을 표준화하고 공정하게 정의할 필요 가 있었다. 의회예산국은 공식 예산 기준선을 규정하는 규칙을 제257조에 명문화했다. 정 치적 논리는 간단했다. 프로그램에 적정 지출 액에 대한 가정을 확정함으로써 의회는 새로 운 법안을 고정된 기준에 비춰 평가할 수 있 다는 것이다. 또한 의회예산국은 100만 명 미만의 사람들 에게 영향을 미치는 모든 조치에 대해 정책 변화가 광범위한 경제에 미치는 파급 효과를 모델링하는 동적 점수화를 사용하는 데 제약 을 받는다. 이로 인해 상대적으로 숫자가 적 은 고숙련 이민자들이 평생 동안 창출할 수 있는 수천억 달러에 달하는 잠재적 세수입을 간과하게 된다. 세금을 훨씬 더 많이 내고 받는 복지 혜택이 훨씬 적은 고숙련 스템( STEM) 분야 종사자 들조차 평균적으로 정부로부터 손해를 보는 것으로 평가된다. 이런 국가 재정 회계 시스 템은 경제적인 측면에서 문제가 발생한다. 그 결과, 시대에 뒤떨어진 규칙과 정치적 타협이 누적되어 현실보다 훨씬 더 낙관적인 전망을 내놓는 연방 예산 편성 체계가 만들어졌다.

사회보장제도 대대적인 손질 예상 특히 사회보장제도의 경우, 의회예산국은 법률에 따라 예정된 연금 지급이 무기한 전액 지급될 것이라고 가정해야 한다. 1983 년 개혁 이후 신탁기금이 건전했기 때문에 당시에는 보수적인 모델링 선택이었다. 하지만 아무도 제대로 예상하지 못했던 것 은 이런 가정이 법에 영구적으로 반영되어,

중립적인 회계 관행으로 의도되었던 것이 구 조적으로 지급불능인 법안을 서류상으로는 재정적으로 책임감 있는 것처럼 보이게 하는 도구로 변질된다는 점이었다.

미국에는 예산 문제가 존재하지 않았다. 그램- 러드먼- 홀링스 법처럼 복지 혜택 증 가율을 물가상승률과 동일하게 유지하는 " 자 동 안정화 장치 " 가 없었기 때문이다. 데이터 를 보면 재량 지출은 경제 규모에 따라 분명 히 증가한다. 즉, 인플레이션보다 훨씬 빠르 게 증가한다. 하지만 법적으로는 그렇게 할 수 없다. 그 램- 러드먼- 홀링스 법은 명시적으로 폐지된 것이 아니라, 일부 조항만 점진적으로 폐지 되었을 뿐이다. 따라서 의회예산국은 재량 지 출을 인플레이션보다 빠르게 늘릴 수 없다.

이런 회계 조작의 위험성은 이제 매우 현 실적으로 다가오고 있다. 노령 및 유족 연금 을 지급하는 사회보장기금은 최근 세법 개정 의 영향으로 불과 몇 달 전 의회예산국의 예 상치보다 1 년 빠른 2032 년에 고갈될 것으로 전망된다. 기금이 고갈되면 사회보장 프로그램은 세수 입으로 감당할 수 있는 수준까지 연금 지급 을 삭감해야 하는데, 현재 감당 가능한 수준 은 예정된 지급액의 약 84 % 로 추산된다. 수 천만 명의 은퇴자들이 의회의 별도 조치 없 이 자동적으로 연금 지급이 삭감될 위기에 처 하게 된다. 마감 시한이 임박하면서 시급한 개혁 논의 를 촉발해야 한다. 그러나 의원들은 무덤덤해 졌다. 오랫동안 하늘이 무너진다고 말해왔지 만, 사회보장연금은 여전히 무너지지 않고 있 다. 실제로 하늘이 무너진 것은 아니다. 정말 필요한 것은 모델링을 통해 진지하고 사려 깊 은 논의를 하고, 이를 사람들에게 설명하는

것이다. 빠르게 고갈되어 가는 유일한 자원이 바로 시간이다.

의회가 방관하면 할수록 선택 가능한 해결 책의 범위가 좁아진다. 오늘날 시행되는 구조 적 해결책은 세대를 거쳐 점진적으로 확산될 수 있다. 은퇴 연령의 소폭 조 정, 단계적 복지 혜택 재조정, 점진적인 세수 증대 등이 해당 한다. 하지만 2031 년, 임박한 지급 불능의 압박 속에서 시 행되는 해결책은 매우 다르다.

근본적인 문제 이 모든 문제의 근본 원인은 행정부가 재정 정책을 평가 하는 방식의 인식이 잘못되었 기 때문이다. 예산 논쟁을 지 배하는 단순화된 모델과 정치 적으로 편리한 평가 기준은 부 채 규모를 왜곡할 뿐만 아니 라, 부채를 해결해야 할 정책 결정자들을 적극적으로 오도 하고 있다. 거의 유일하게 적 자예산을 편성하기 때문에 주 기적으로 정부 폐쇄가 발생하 고 정확한 국가 부채를 파악하 기 어렵다. 재무부의 재정 보고서에 따르면, 향후 75 년 간 누적될 미적립 부채는 73 조 2 천억 달러에 달하며, 이는 전적으로 사회보장 및 메디케어 지출에서 비롯된다. 이런 구분이 중요한 이유는 시급성이 점점 더 커지고 있기 때문이다. 이런 암묵적인 부 채가 공식 회계 장부에 반영되지 않은 채 오 래 남아 있을수록, 의원들은 이를 해결해야 한다는 압박감을 덜 느끼게 되는 반면, 재정

적자를 메우는 데 드는 실제 비용은 매년 더 커지고 있다. 의회예산국은 이미 현행법상 재 정 적자가 2026 회계연도에 1 조 9 천억 달러에 달하고 2036 년에는 3 조 1 천억 달러까지 급증 할 것으로 예측하고 있다. 게다가 이 예측은 사회보장기금이 2032 년경 고갈될 것으로 예 상되는 상황에서도 사회보장 제도가 전액을 지급한다는 가정을 전제로 하고 있어, 실제 상황이 얼마나 더 심각한지를 제대로 반영하 지 못하고 있다. 세대 간 비용 전가를 제대로 반영하는 투명

하고 미시적인 경제 모델이 없다면, 의회는 근본적인 변화 없이 부채 항목만 이리저리 옮 기는 식의 실질적인 효과가 없는 제안에 계속 해서 속아 넘어갈 것이다. 하지만 미국이 당장 붕괴 직전에 있는 것은 아니다. 이론상으로는 부채는 감당할 수 있는 수준이다. 하지만 관리 가능한 해결책을 찾을 수 있는 기회는 점점 줄어들고 있다. 그리고 정부 회계 관리 체계가 이런 문제를 더욱 악 화시키고 있다.